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Discours politique

Nicolas Sarkozy, Entrée en vigueur de l’article 61-1 de la Constitution
(01/03/2010)

   Monsieur le président Valéry GISCARD D'ESTAING,

   Monsieur le président Jacques CHIRAC,

   Monsieur le président du Conseil constitutionnel,

   Mesdames et Messieurs les membres et anciens membres du Conseil
   constitutionnel,

   Monsieur le président de l'Assemblée nationale,

   Madame le Garde des sceaux, Monsieur le ministre,

   Monsieur le vice-président du Conseil d'Etat,

   Messieurs les premiers présidents de la Cour de cassation et de la Cour
   des comptes,

   Messieurs les procureurs généraux,

   Mesdames et Messieurs les présidents, premiers présidents, procureurs
   généraux, procureurs,

   Mesdames et Messieurs les bâtonniers,

   Mesdames et Messieurs,

   Chacun d'entre vous mesure l'importance de l'événement qui nous réunit
   aujourd'hui.

   Le 1er mars 2010 restera en effet comme la date d'un changement profond
   de notre système juridique. L'entrée en vigueur de l'article 61-1 de
   notre Constitution, tel qu'il ressort de la loi constitutionnelle du 23
   juillet 2008, ouvre à tout justiciable la possibilité de soulever
   l'exception d'inconstitutionnalité. Il marque l'aboutissement d'une
   évolution commencée avec la Constitution de 1958 pour instaurer dans
   notre droit une véritable hiérarchie des normes qu'une longue tradition
   de souveraineté absolue de la loi avait jusqu'alors rendue impossible.

   Cette souveraineté absolue de la loi avait sa logique. Celle d'une
   République qui s'était longtemps battue pour imposer la souveraineté de
   la nation comme source de toute légitimité. Exprimant la volonté
   générale, le pouvoir de la loi ne pouvait être ni subordonné, ni
   limité.

   Cette souveraineté absolue de la loi était également porteuse de
   risques. Celui d'une rupture de l'équilibre entre le pouvoir législatif
   et le pouvoir exécutif. Et celui de l'abus de pouvoir, qui est inhérent
   à tout pouvoir illimité.

   Pour rompre avec le régime d'assemblée qui avait tour à tour généré
   tant d'excès puis tant d'impuissance, la Ve République institua le
   parlementarisme rationalisé qui ne permettait plus au pouvoir
   législatif d'empiéter sur le pouvoir exécutif. C'est ainsi que pour la
   première fois dans notre histoire fut institué un contrôle de
   constitutionnalité qui, en obligeant le législateur à respecter la
   Constitution, plaçait celle-ci au-dessus de la loi elle-même, au sommet
   de l'ordre juridique.

   Au fur et à mesure des jurisprudences et des réformes
   constitutionnelles, cette primauté de la Constitution s'est depuis lors
   affirmée, installant une véritable hiérarchie des normes dans laquelle
   d'abord le Préambule de la Constitution, puis, en vertu même de
   l'article 55 de la Constitution de 1958, les traités internationaux ont
   pris leur place.

   Je ne rappellerai pas ici les grandes étapes de cette construction
   juridique, marquée par les grandes décisions du Conseil
   Constitutionnel, du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation qui,
   depuis 1971, ont accompagné le changement des mentalités et de la
   relation au droit dans nos sociétés modernes. Vous les connaissez.

   Après l'extension du " bloc de constitutionnalité " aux grands
   principes qui fondent notre pacte civique et social et l'élargissement,
   Monsieur le président GISCARD D'ESTAING, de la saisine du Conseil
   Constitutionnel à soixante députés ou soixante sénateurs, il était
   difficile, je dirais même impossible, de tenir indéfiniment le citoyen
   à l'écart du contrôle de constitutionnalité des lois.

   On aurait pu naturellement souhaiter en rester au contrôle de
   constitutionnalité des lois avant leur promulgation, qui était le
   principe fixé par la Constitution de 1958 pour préserver la stabilité
   de l'ordre juridique. Mais après avoir longuement réfléchi et observé
   que la loi promulguée était déjà susceptible d'être remise en cause au
   regard des traités internationaux, je me suis convaincu que c'était
   s'exposer de façon certaine, à plus ou moins longue échéance, au
   contrôle de la constitutionnalité des lois par le juge ordinaire, même
   si par respect pour les prérogatives du Conseil constitutionnel, le
   Conseil d'Etat et la Cour de cassation avaient toujours eu jusque-là la
   sagesse de maintenir la jurisprudence séculaire par laquelle ils
   s'interdisaient d'exercer un tel contrôle.

   Le choix que le constituant a fait, sur la suggestion du comité
   Balladur auquel j'adresse à nouveau mes remerciements les plus vifs
   pour l'oeuvre qu'il a accomplie, est donc assumé : au Conseil
   constitutionnel et à lui seul le contrôle de la constitutionnalité des
   lois, y compris promulguées, sur renvoi des cours suprêmes des deux
   ordres juridictionnels ; mais aux juridictions de droit commun et à
   elles seules le contrôle de leur compatibilité avec les traités
   internationaux et les actes de droit dérivé, dans le respect le cas
   échéant du rôle régulateur des cours européennes. Le Conseil
   constitutionnel a d'ailleurs lui-même souligné la force et la cohérence
   de cette répartition des tâches dans la décision qu'il a récemment
   rendue sur la loi organique relative à ce nous appellerons désormais la
   " question prioritaire de constitutionnalité ".

   La grande majorité des lois aujourd'hui en vigueur sont de mon point de
   vue à l'abri du soupçon d'inconstitutionnalité. Parce que la plupart
   sont récentes, du fait notamment des progrès de la codification ; parce
   que le Conseil constitutionnel a pu en être saisi par les
   parlementaires ; parce qu'en amont le Conseil d'Etat donne un avis sur
   tous les projets de loi du Gouvernement, et désormais -- c'était ô
   combien nécessaire -- sur les propositions de loi qui lui sont soumises
   par les assemblées ; parce que le juge s'est toujours efforcé
   d'interpréter les textes en vigueur à la lumière des règles et
   principes de valeur constitutionnelle ; parce qu'enfin et surtout le
   contrôle de conventionalité, au regard notamment de la Convention
   européenne des droits de l'homme, a pu apparaître, dans une certaine
   mesure, comme un substitut au contrôle de constitutionnalité.

   L'entrée en vigueur de l'article 61-1 n'en marque pas moins un progrès
   important pour la garantie des droits. Enserré par le législateur
   organique dans des délais brefs -- qui ont fait l'objet de grands
   débats --, garantissant le filtrage des contestations dépourvues de
   sérieux, le traitement de la question prioritaire de constitutionnalité
   ouvre un champ absolument considérable aux justiciables. Hier
   partielle, tributaire des saisines a priori -- c'est-à-dire du jeu
   politique --, la vérification de la constitutionnalité des lois devient
   potentiellement systématique, à condition bien sûr qu'un doute sérieux
   naisse dans le cadre d'un litige en cours. Car il n'était pas question
   d'ouvrir un recours direct et autonome contre la loi, dont la censure
   ne doit pouvoir être provoquée que lorsque son application concrète
   révèle une difficulté réelle.

   L'effet abrogatif des déclarations d'inconstitutionnalité sera un
   moteur puissant pour la mise en oeuvre effective de ce droit nouveau.
   Et il y a, on le sait, nombre de règles constitutionnelles qui ne font
   l'objet d'aucune protection équivalente dans les conventions
   internationales. Je suis heureux que, précisément en ce temps où l'on
   débat d'identité nationale, les " principes inhérents à l'identité
   constitutionnelle de la France ", pour reprendre les termes de la
   jurisprudence du Conseil constitutionnel, se voient reconnaître leur
   pleine effectivité au lieu d'être cantonnés dans une primauté purement
   formelle. Ils ne pouvaient pas rester plus longtemps, à l'égard des
   lois promulguées, à l'état de droit sans sanction.

   J'ajoute, parce que j'y suis très attaché, que la réforme va non
   seulement permettre une renationalisation de certains contentieux, mais
   aussi se révéler comme un instrument incomparable de réappropriation,
   par les citoyens, de notre corpus constitutionnel.

   Il était plus que temps de mettre un terme à cette situation
   incompréhensible qui voulait que soit consacré, depuis 1981, un droit
   de recours individuel devant la Cour européenne des droits de l'homme
   alors que dans le même temps, le citoyen était tenu à l'écart du
   prétoire du Conseil constitutionnel. Situation qui aboutissait parfois
   à ce que les litiges, au lieu d'être purgés en France, donnent lieu à
   des condamnations de la France par la Cour européenne. Beau résultat !
   Je salue d'ailleurs le choix qui a été fait par le législateur
   organique d'imposer que soit examiné par priorité, Monsieur le
   président, le moyen de constitutionnalité, lorsqu'une contestation est
   également soulevée sur le terrain du droit international.

   La Constitution, qui du fait de cette singularité était ignorée de la
   grande majorité de nos compatriotes, trouve désormais la place qu'elle
   aurait toujours dû avoir. La Constitution n'intéresse pas que les
   rapports des pouvoirs publics. La Constitution, c'est aussi le socle
   des valeurs fondamentales dans lesquelles chacun peut et doit se
   reconnaître ; des valeurs qui, au fond, définissent l'identité
   républicaine, disent ce que nous sommes et ce vers quoi nous voulons
   aller. La remettre au coeur des procédures juridictionnelles, c'est
   contribuer à la refondation du pacte républicain.

   Enfin je salue dans la question prioritaire de constitutionnalité une
   innovation importante pour notre système juridictionnel, avec une
   procédure qui renouvelle les termes du dialogue des juges et qui permet
   de l'approfondir. C'est vrai à l'échelon national, le dispositif de
   filtrage par le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ayant la vertu,
   non seulement d'assurer un partage des tâches efficace, mais aussi de
   faire en sorte que les cours suprêmes de chacun des deux ordres
   juridictionnels, dans le respect bien sûr des prérogatives exclusives
   du Conseil constitutionnel, soient associées à l'élaboration de la
   jurisprudence de ce dernier. C'est vrai aussi à l'échelon européen,
   tant la Cour européenne des droits de l'homme, notamment, aura à coeur
   de prendre en compte les décisions rendues par le Conseil
   constitutionnel.

   Toutes les précautions sont prises pour éviter qu'il soit portée
   atteinte à la sécurité juridique dont nous sommes redevables à nos
   concitoyens, d'autant que le Conseil constitutionnel aura désormais la
   faculté de moduler dans le temps les effets de ses décisions.

   Mais les règles ne font pas tout. Chacun doit donc bien mesurer à quel
   point ce pouvoir nouveau qui est donné aux juges d'apprécier la
   constitutionnalité des lois déjà promulguées fait peser sur eux une
   lourde responsabilité. Je veux redire ici, en tant que gardien des
   institutions, que cette réforme a pour finalité de renforcer les
   libertés individuelles en consolidant notre Etat de droit, et non de
   liquider notre modèle républicain. L'exception d'inconstitutionnalité
   ouverte à tout citoyen à l'occasion d'une instance en cours devant une
   juridiction est le point d'aboutissement logique de la révolution
   juridique initiée par les constituants de 1958, et elle répond à un
   besoin qui s'exprime dans toutes les démocraties contemporaines. Ce
   nouveau droit ne doit cependant pas remettre en cause les principes
   fondamentaux de notre tradition républicaine qui donnent à la loi une
   place éminente qui ne saurait lui être contestée au profit d'un
   gouvernement des juges ou des experts. C'est la limite et la difficulté
   de votre travail comme du nôtre.

   La souveraineté appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants
   ou par la voie du référendum. Tel est le principe cardinal de notre
   République et de notre démocratie. Le juge qui statue au nom du peuple
   français ne peut juger ni la loi, ni le législateur. Mais le juge a
   pour mission de faire en sorte que l'Etat de droit soit une réalité, et
   le contrôle de constitutionnalité a pour rôle de veiller à la cohérence
   de l'ordonnancement juridique du point de vue tant des principes qui le
   fondent que des règles qui l'organisent. Il ne peut y avoir d'Etat de
   droit si le Parlement agissant en législateur contredit le Parlement
   agissant en pouvoir constituant. Il ne peut pas y avoir d'Etat de droit
   si le législateur ne se sent pas lié par les traités dont il a lui-même
   autorisé la ratification. Quand la loi est invalidée, il appartient au
   Parlement de réviser la Constitution ou de changer la loi. Chacun ainsi
   se trouve placé face à ses responsabilités -- principe essentiel de la
   démocratie -- et face à un impératif de cohérence qui permet aux
   justiciables de connaître et de faire valoir leurs droits.

   Si le législateur doit respecter la hiérarchie des normes et les
   principes qui fondent sa propre légitimité, le juge doit veiller à
   assurer dans ses jurisprudences la stabilité et la prévisibilité des
   règles de droit, comme il doit toujours veiller scrupuleusement à juger
   en droit et non en opportunité. Le juge constitutionnel doit être
   d'autant plus exigeant avec lui-même que jugeant souvent du respect des
   grands principes, son pouvoir d'appréciation est immense. On ne dit pas
   par hasard " les sages du Palais-Royal ", car c'est bien de sagesse
   dont a besoin la République quand elle se trouve confrontée à la
   question de savoir si elle est fidèle ou non à ses propres valeurs. Il
   y a toujours, inévitablement, un point où le contrôle de
   constitutionnalité rencontre le jugement philosophique ou moral.
   Comment pourrait-il en être autrement quand on juge au regard des
   droits de l'homme et du citoyen, quand on invoque le principe de
   liberté ou celui d'égalité ?

   Il y a une spécificité du contrôle de constitutionnalité des lois,
   parce que la Constitution n'est pas un texte juridique comme les
   autres.

   C'est dire que le Conseil constitutionnel ne saurait être une
   juridiction comme une autre. C'est la raison pour laquelle j'ai
   souhaité qu'il ne soit pas composé que de techniciens du droit et que
   les anciens présidents de la République y conservent leur qualité de
   membres de droit, parce que l'expérience d'un ancien chef de l'Etat,
   qui a fait fonctionner les institutions, peut apporter beaucoup à la
   qualité des décisions du Conseil, à leur équilibre, à leur réalisme.
   C'est avec le même souci que le président de l'Assemblée nationale, le
   président du Sénat et moi-même avons choisi les trois nouveaux membres
   du Conseil constitutionnel qui allient la compétence juridique à une
   longue expérience parlementaire. Le Conseil constitutionnel n'est pas
   une cour comme une autre.

   Mais que le Conseil constitutionnel ait intérêt pour l'accomplissement
   de sa mission à être riche d'expériences diverses et en particulier de
   celles de personnalités ayant exercé de hautes responsabilités
   politiques ne doit pas conduire à l'ériger en une sorte de
   contre-pouvoir politique. Autant la séparation des pouvoirs est
   indispensable à toute démocratie, autant la notion de contre-pouvoir
   est étrangère à notre conception de l'Etat et de la République. Je le
   dis parce que cette réforme, je l'ai profondément voulue, notre Etat de
   droit y gagnera ; mais elle est difficile, elle est complexe et elle
   doit être mesurée à l'aune de l'état d'esprit qui est celui de chacun
   d'entre nous.

   La réponse à cet enjeu tient largement dans la volonté politique dont
   les autorités investies de la légitimité du suffrage universel doivent
   savoir faire preuve. Le Conseil censure-t-il une partie de la loi
   Hadopi ? Nous trouvons les moyens de remplir l'objectif primordial de
   protection des droits d'auteur dans l'univers numérique tout en
   satisfaisant pleinement aux exigences qu'il a rappelées ; la solution a
   été trouvée. Le Conseil censure-t-il la taxe carbone ? Nous trouverons
   pareillement les moyens de répondre au défi écologique planétaire en
   taxant la pollution et en exonérant le travail, dans le respect, là
   encore, des principes constitutionnels. Au-delà, le doyen Vedel avait
   raison : une censure constitutionnelle tranche moins une question de
   fond qu'un conflit de compétence entre le législateur ordinaire et le
   pouvoir constituant. Il n'y a pas à faire de drame. Et de la parité au
   droit d'asile en passant par les traités européens, les cas ne sont pas
   rares dans lesquels le constituant a fait entendre, comme c'était
   légitime, le dernier mot sur une jurisprudence constitutionnelle. Le
   Conseil constitutionnel d'ailleurs n'a rien trouvé à y redire.

   Dans notre République, le Conseil constitutionnel est le gardien de la
   séparation des pouvoirs. Je crois qu'il n'a pas vocation à devenir une
   Cour suprême coiffant toutes les juridictions et instaurant un
   contre-pouvoir judiciaire concurrent du législatif et de l'exécutif. Ce
   serait contraire à l'esprit de la réforme et à notre Constitution.
   Notre démocratie n'aurait rien à gagner à un conflit permanent entre
   les différents pouvoirs et différentes autorités à travers lesquels
   elle s'exprime.

   Je veux dire que jusqu'à présent, chacun a su faire preuve d'assez de
   sagesse. Les décisions du Conseil n'ont pas été contestées et le
   Conseil a décidé sagement. La réforme que nous introduisons aujourd'hui
   dans notre droit va modifier les équilibres existants. Pour en trouver
   de nouveaux, il faudra faire preuve de plus de sagesse encore, de façon
   à ce que chaque institution puisse assumer pleinement son rôle et ses
   responsabilités en se souvenant que le dernier mot appartient toujours
   au peuple souverain et qu'il n'y a pas de légitimité qui lui soit
   supérieure.

   Mesdames et Messieurs, l'exception d'inconstitutionnalité fait partie
   de ces grandes réformes sur lesquelles personne ne reviendra. J'ai
   d'ailleurs observé avec quelque malice et beaucoup d'intérêt que
   l'opposition parlementaire, qui dans son immense majorité -- c'était
   son droit -- s'était opposée à la révision constitutionnelle, a rejoint
   les autres courants de la représentation nationale pour voter à la
   quasi-unanimité la loi organique instituant la question prioritaire de
   constitutionnalité. Hommage soit rendu à la compréhension et à une
   certaine forme de souplesse. Qu'il me soit permis, d'ailleurs, de
   remercier les parlementaires, en particulier des commissions des lois,
   pour la qualité du travail qu'ils ont fourni.

   En me présentant en 2007 au suffrage des Français, j'avais promis une
   République exemplaire, une démocratie irréprochable. La question
   prioritaire de constitutionnalité en est pour moi un des éléments
   emblématiques. Convenons ensemble qu'au-delà de l'exception
   d'inconstitutionnalité, la révision constitutionnelle du 23 juillet
   2008, avec l'autorisation du Parlement pour les opérations militaires
   extérieures, les droits de l'opposition -- dont la présidence de plein
   droit de la commission des finances --, le partage de l'ordre du jour,
   le renforcement du Parlement dans la procédure législative, le contrôle
   sur les nominations, le Défenseur des droits, la réforme du Conseil
   supérieur de la magistrature et la saisine disciplinaire par les
   justiciables, a apporté à notre vie démocratique un renouveau dont le
   temps permettra de mesurer la portée.

   Mesdames et Messieurs, nous nous souviendrons de cet après-midi, parce
   que cet après-midi marque une véritable révolution juridique et un
   droit nouveau pour nos concitoyens. Il y a lieu, me semble-t-il, que
   tous, quelles que soient nos sensibilités, nous nous en réjouissions.

   Je vous remercie.

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