互联网技术在萌芽之初是为了满足冷战中美国五角大楼的军事需要，后来随着这项技术不断发展而且被用于商业用途，互联网逐渐为世人所熟悉，并且迅速成为一个勾连世界各个角落的传播工具。既然是传播信息和知识的工具，互联网一样会遇到传统媒体所要遇到的问题。就政府对传媒的监管而言，互联网由于其区别于传统媒体的特性，使得政府监管遇到了新的难题和矛盾。
　　本文探讨的是在美国这样的环境中，就国家信息安全而言，政府在网络监管上的权力是如何体现的对美国政府网络监管限制的模式在哪里网络监管的权力界限在哪里
　　
　　一、美国网络监管中国家信息安全和个人自由的矛盾

　　从目前看来，美国政府网络监管依然没有跳出宪法第一修正案的框框，即国会不得制定任何法律剥夺言论自由和出版自由。对信息自由或言论自由的强调，不仅贯穿了一切有关信息传播的立法行为、条律规章，也是美国政府监管的首要准则，成为对无论“新”“旧”媒体监管上的共性。政府对于新闻自由、言论自由的妨碍总是会触动公众敏感的神经，引起公众的反感——这在如今的美国社会已经达成了共识。
　　从历史上来看，美国在建国后到第一次世界大战以前，曾有三次制定惩治“有害”信息的传播以维护国家信息安全的法案，分别是《煽动法》（1798年）、《间谍法》（1917年）和《煽动法》（1918年）。虽然这三部法律（后来均被废止）都不是特别针对传播媒体的法律，但是均对言论自由和新闻自由间接地进行了限制。第一次世界大战以后，随着美国国力的上升以及民主政治的不断完善，美国国会相继通过的与信息传播有关的法律，更注重从“公共利益”出发来规制政府和媒体的相关行为，而且对媒体而言，更倾向于从“渠道”入手。从联邦通讯委员会的职能来看，主要以颁发执照、分配频率、用户信息服务为主。此时的监管，除在内容上有对色情内容的限制外，对是否妨害国家信息安全、违反国家利益方面没有什么严厉的措施。
　　但是在上世纪90年代以后，随着计算机网络技术的普及运用，互联网对国家信息安全提出了新的挑战。互联网以其技术革新的日新月异、信息传播的迅速、信息把关人的缺乏等特点迅速成为美国人信息沟通的主要工具。然而，互联网也对国家信息安全构成了一定的威胁。在本文中，国家信息安全更多地指向确保“国家行为体认为特定的信息基础设施、特定信息流动以及国家对于上述设施和信息的控制能力不面临威胁”。从这点而言，对国家信息安全的保障必定损害完全信息自由；但国家信息安全本身又是为了保障民主制度内公民的整体利益。因而，在美国的信息监管体制中，“特定安全问题的刺激下，民众愿意以自由权利受到限制为代价，换取安全保障……民众对于因信息控制而感到不适的心理承受能力，构成了控制战略的限度。”

　　二、美国社会对国家信息安全和个人自由矛盾的调节模式：以沙米案为例

　　在国家信息安全的问题上，美国的立法体制一直在寻找一种平衡点，在“9 11”之后这种平衡有向国家信息安全和“大政府”倾斜的趋势。但是近年来已有不少知识分子意识到了这对美国式民主制度的潜在威胁，呼吁找回原本对个人言论自由的重视。个人自由与国家信息安全的矛盾在“9 11”之后日益突出，《爱国者法案》和国会在2002年通过的《国土安全法》将这种冲突在立法层面上推向高峰。前者是“9 11”事件以后美国为保障国家信息安全颁布的最为重要也争议最大的一部法律，主要针对在美国境内发生的（支持）恐怖主义的犯罪行为，明确授权政府有关部门可以对公民进行跟踪和窃听，可以查阅公民的上网记录、私人信件和电子邮件等，以确定其是否支持或参与了恐怖主义活动；而后者《国土安全法》的最主要目标是实现各部门的信息共享。令人担忧的是，这两部法案的适用范围显然包括了言论最为自由的网络空间，这点在2003~2004年的沙米案中体现得尤为明显。
　　沙特青年沙米奥马尔艾尔侯赛因（Sami Omar Al-Hussayen）因涉嫌为恐怖主义提供“物质帮助及资源”（the Material Support and Resources）等多达14项罪名于2003年2月被FBI逮捕，而这些帮助指向的是沙米平时“学以致用”的网上活动。沙米来自沙特，从1994年至2003年，他一直以留学生的身份在美国就读并成为爱达荷州立大学的一名计算机博士生。由于其所担任网管的数家伊斯兰网站上有诸多宣扬极端暴力及圣战的内容，甚至还有向巴勒斯坦激进组织哈马斯捐款的邀请函和招募圣战者（mujahideen）的信息，沙米的行为立刻升格成为违反《爱国者法案》的“为恐怖组织直接或间接地提供专业指导或帮助、传播器材、现金、金融票据、金融服务和人员”的犯罪行径。
　　《爱国者法案》颁布后并非没有因反恐而被起诉的先例，但本案的特殊性不仅在指控的严重性，更重要的是针对一名外国留学生在网络空间的“违法”行为。其法律和政治上的里程碑意义在于：案件的判决将要验证美国在反恐时期，甚至是日后在网络信息自由与万能的“国家信息安全”发生冲突时究竟两者孰轻孰重；同时从监管的角度也深层次地反映出这样一个重要趋势，即传统的渠道监管在新媒体崛起的背景下已经不得不转向“渠道+内容”并举的监督方式。而这个“内容”甚至没有转化成具体的行动，只能用“直接或间接地”这样模糊的词语加以限定。最终，由于缺少明确的事实证据，爱达荷州联邦地方法庭判决政府败诉，陪审团终于对沙米宣告无罪。联邦政府最终同意释放沙米，但是要沙米最终收回拒绝引渡的承诺。2004年7月，沙米回到了沙特阿拉伯。
　　这个案例表明了如下事实：对为恐怖分子和他们的恐怖主义行为提供各种各样的支持的起诉是很困难的，因为这样会破坏个人的言论自由。例如法院在审理沙米案的时候，需要联邦政府提供证据，表明沙米在互联网上的言论和行为符合“明显而又现实的危险”原则，而联邦政府只能反驳被告人在某种特定的行为（如筹款和招募）中是不受言论自由的保护的。
　　在美国，对国家信息安全和个人自由矛盾的调节主要依靠司法系统和公共舆论来调节。美国的司法系统独立而又多元性，司法系统是当今美国社会的重要权力之一。美国有两个既有区别又相互重叠的法院系统，即联邦法院和州法院。联邦法院系统有地方法院、上诉法院、最高法院、宪法法院、立法法院；每个州都有自己的司法系统，包括下级法院、上诉法院和类似的最高法院。州法院对某些案件具有专有的审理权，一般是那些有关州法律的案件；联邦法院则专门受理有关联邦法律的案件。国会也授权州法院审理某些涉及联邦法律的案件。整个沙米案审理的过程中反对定罪的力量有部分议员、法官和民间团体。比如，沙米案的所在地爱达荷州历来都是共和党人的天下，几乎不可能有人会提议反对《爱国者法案》。但谁也没料到，该州资深参议员、共和党人拉里克里格和众议员奥托（也是位共和党人）却正式向国会提出议案，要求修正《爱国者法案》，理由是：它对公民自由构成了威胁。《今日美国》引用美国洛杉矶地方法院法官奥德雷科林斯（Audrey Collins）在2004年加州地区法院审理的一个案件中的裁决，即“《爱国者法案》禁止对国外恐怖组织提供‘专业的意见和帮助’——这一条款太模糊”，还引用了爱达荷大学马丁国际事务学校（Martin School of International Affairs）的主管兰德里维斯（Rand Lewis）的话说：“我们这个法律是摇晃不定的。我的感觉是沙米案是对《爱国者法案》的一次测试。消极的支持者通常不知道他们在支持恐怖主义，所以当你进入这些灰色地带，要探究人们知道什么而不知道什么的时候，我觉得这就是这部法律最困难的地方。”
　　其次是公共舆论。媒体纷纷质疑给沙米定罪的困难性，从而质疑爱国者法案的适用范围。《纽约时报》引用乔治敦大学法学教授大卫科尔（David Cole）的话说：“（按照这样的逻辑）有人如果修理一个传真机，如果这个传真机是某些组织的，那这个人也有可能被起诉‘向恐怖主义行为提供专业帮助’。”沙米被释放后，当地报纸《爱达荷政治家》（Idaho Statesman）发表社论，称被监禁长达17个月后，沙米能够与家庭团聚是值得庆祝的事情。所有围绕这个案子的东西都是违法的暴力行为。许多民权社团也一直反对《爱国者法案》，最著名的是美国公民自由联盟组织，从来没有停止过反对《爱国者法案》的努力。

　　三、个人自由和公共利益的局限性：国际社会对美国政府互联网霸权的制约

　　个人自由和公共利益是制约美国政府权力扩张的两个重要的杠杆，而且两者弹性很大。以公共利益为例，公共利益是建立在大多数民众一致同意基础上的一般性原则。公共利益是一个过程，而不是一项政策，因为全体人民的需要和观点必须在其过程中被平等地考察。整个美国社会正是通过公共讨论辩论来维护个人自由和公共利益，以达到制约政府权力无限扩张的目的。
　　上世纪20年代，杜威把“公众”（public）概括为在“国家”和“市场”（特别是国家）之外相独立的一个领域，认为公众是由公民组成的，可以与国家机构相对抗的。但是，杜威所讨论的“公众”也是在民族—国家范围内的。在互联网信息传播方面，美国政府权力在国内的扩张很容易受到国内民权机构、公共舆论的抵制，但对外霸权的扩张却很少遇到抵制。在目前全球化背景下，由公众所推衍出的“公共利益”在制约霸权国家政府在国际上的扩张是无力的；在自由主义民主制度下孕育的“个人自由”一旦越出“民主界限”后反而可能成为霸权扩张的借口。特别是在互联网领域：自互联网诞生以来，网络域名与地址的监管便由美国掌控。
　　美国政府组建网络司令部，为国际网络战作准备——这一点不足为奇。值得警惕的是，美国政府权力渗透到民用的互联网公司，使得“无国界、自由”的新型媒体成为美国霸权扩张的工具。美国防部长罗伯特盖茨（Robert Gates）在2009年6月18日就曾明确表示：Twitter等在伊朗德黑兰抗议活动中起到重要作用的社交媒体应用是“美国的巨大战略资产”。他指出类似的技术进步代表了“最近20年来更具意义的发展”，并表示包括互联网、手机以及社交网站等在内的新技术，让独裁政府“非常难以”控制信息。盖茨没有说明的是：为什么这些新型的社交媒体是美国的巨大战略资产既然互联网是“无国界的、自由”的媒体，它应该是不属于哪个国家的，这种新技术能让独裁政策难以控制信息，也不应该由民主政府来控制。
　　在美国国内，对政府权力扩张的限制主要由比较健全的公民社会来完成。相对独立的民间社团和媒体可以通过对政府的监督和对抗来维护“公共利益”和“个人自由”——而这两者在国际关系中似乎完全不适用。在现代国际关系中，对霸权国家权力扩张的限制主要是通过主权国家政府之间的协商与对抗来完成。有学者提出了“全球公民社会”（Global Civil Society）的概念。由于“公民社会”本身的定义就有一定的模糊性，带有强烈的西方理想民主社会的色彩，因此“全球公民社会”目前更多地只是停留在理论层面的一种展望和预设。
　　从目前的迹象看来，我们不能够说“全球公民社会”这一改变已经对美国的政府权力扩张有了极大的制约，更遑论重塑社会机制。但是从上世纪90年代开始政府对非政府组织和非盈利组织的政策及资金上的扶植可以看到，美国政府，甚至西方世界早已经为这新一轮的“光荣革命”做好了心理准备。至于全球公民社会如何依靠一整套的价值理念和体系来建立世界性民主秩序，恐怕还有待时日。■
　　（作者分别为复旦大学新闻学院讲师、复旦大学信息与传播研究中心研究员；复旦大学新闻学院传播系本科生。本文是复旦大学文科科研推进计划金苗项目课题成果，项目编号：08JM038）
　　
　　注释：
　　沈逸：《控制优先：911后的美国国家信息安全政策》，《复旦学报（社会科学版）》2006年第4期
　　下文中有关沙米案件的事实论述均来自美国司法部的网上公布的官方卷宗
　　霍姆斯大法官在1919年的谢内库诉合众国案中，提出了“明显且现实的危险”原则，到了1969年，在美国最高法院判决布朗登堡案的时候，“清楚和现实的危险测定”原则最终得到完善。它规定，只有当一个言论所宣传的暴力，有可能直接煽起“迫在眉睫”的非法行动时，政府才有权干预。
　　“Counterterrorism White Paper”, June 22, 2006, p.43
　　"Trial of graduate student could test the Patriot Act". USA Today, April 14, 2004
　　Timothy Egan,“Computer Student on Trial Over Muslim Web Site Work”, The New York Times, April 27, 2004
　　“Our View: Al-Hussayen Learns Lesson About Justice”, Editorial, The Idaho Statesman, July 1, 2004
　　夏倩芳：《公共利益界定与广播电视规制——以美国为例》，《新闻与传播研究》2005年第1期
　　Patricia Aufderheide,“Public Interest in U.S. Electronic Media Today”, in Communication, Citizenship, and Social Policy: Rethinking the Limits of the Welfare State, edited by Andrew Calabrese and Jean-Claude Burgelman, Rowman&Littlefield Publishers Inc., 1999
　　John Dewey, The Public and its Problems. New York: Holt，1927
　　“Gate’s on Twitter”, CBS news video, http://www.cbsnews.com/video/watch/ id=5096120n
　　郁建兴、周俊：《全球公民社会：一个概念性考察》，《文史哲》2005年第5期