Les périodes troublées sont anxiogènes. Mais elles obligent à reconsidérer, au-delà de la volatilité du quotidien, ce qui fait vraiment problème et identifier de nouvelles pistes de solutions. Bombardés depuis des mois par une actualité intense, et sombre, il apparait urgent et indispensable de reconstruire des repères pour dégager de ce vaste sentiment d’échec et de gâchis des motifs de confiance. Car c’est la confiance qui est au cœur de la civilisation. Penser que tout problème peut trouver une solution entre gens compétents et bien intentionnés rassure. A l’inverse, voir s’effondrer les uns après les autres les convictions, les institutions, les réputations, les dirigeants, dans un jeu de massacre sans fin, accroît le malaise et l’anxiété. Nous avons tout à tour encensé l'Etat centralisateur, puis la décentralisation, l'économie sociale de marché, plus la déréglementation, l'espace économique régional - "le marché commun"-, puis l'ouverture totale à la concurrence libre et non faussée, l'euro comme vecteur de discipline économique et politique, puis admis que le projet avait été mal conduit... Toutes ces convictions assénées avec une vigueur assassine tuant le débat conduisent aujourd'hui à un grand vide idéologique. IL n'y a pas de plan B conceptuel. Je me jette dans le débat avec cette série des "Paradoxes" qui sont un moyen d'illustrer le caractère vain de toute pensée schématique et arrogante dans un monde complexe où l'analyse systémique, seule, peut nous aider à sortir de l'ornière de la pensée unique. Tentative ambitieuse, sans aucun doute... Au lecteur de contribuer à corriger et enrichir les éléments de débat que je livre en patûre. Qu'il en soit remercié !
La décomposition de l’Etat est un signal inquiétant qui ne peut être une bonne nouvelle que pour les anarchistes. Anarchie veut dire au sens strict du terme « pas de pouvoir », donc pas de règles, pas d’autorité pour les faire respecter. C’est le renard libre dans le poulailler libre. Curieusement, les anarchistes du XXIe siècle se recrutent aussi bien dans les rangs du Tea Party que dans les banlieues pauvres de Londres ou Paris, parmi les adeptes du crime organisé ou les mafias russes et chinoises, et même à moindre échelle dans la perversion morale parmi les thuriféraires de la fraude fiscale… Rejeter l’Etat, ses contraintes, ses lois est devenu un sport chic où se sont retrouvés, au moins jusqu’à l’automne 2008 cols blancs bien pensants et truands accomplis. La déflagration qu’a représentée la crise des subprimes, escroquerie banale transformée en ingénierie financière de pointe a jeté un discrédit sur ces pratiques marginales douteuses mais que la faiblesse des contrôles avait rendu délicieusement abordables. L’arrivée du chevalier blanc étatique pour sauver le système économique que ces pyromanes avaient fait exploser n’a pas suffi, au delà des déclarations pieuses sur la réforme du capitalisme, à restaurer le crédit moral de l’Etat au moment où son crédit financier était tombé au plus bas.
De fait plus personne n’a plus confiance en rien, ni dans le marché suspect, ni dans l’Etat impuissant, ni dans la classe politique prise comme le lapin affolé dans les phares en flagrant délit d’incompétence « systémique »… Nous sommes entrés dans une logique d’individualisation extrême dès lors qu’il s’agit de plaisir immédiat, et d’une demande de services infinie de la part de la collectivité dès lors qu’il s’agit d’être protégé dans ses biens et sa personne contre les risques. On s’offusque du caractère agressif des photographies montrant un poumon de fumeur sur les paquets de cigarettes mais on trouve normal de dépenser des milliards pour les soins générés par le cancer du tabac. Les modèles habituels – keynésianisme contre libéralisme – sont en panne pour expliquer le dérèglement des instruments classiques l’intervention publique. Il faut constater que dans un monde numérique, global et sans frontière, les armes du taux de change, de la fiscalité douanière et du budget sont singulièrement émoussées.
La scène internationale offre un spectacle inédit. Un pays comme la Belgique se passe totalement de gouvernement, celui en place expédiant les affaires courantes, alors que le Japon a épuisé six premiers ministres en cinq ans et s’offre une dette publique de 228% du PIB… Les Etats-Unis se révèlent incapables de gérer la cohabitation entre un président démocrate dont l’élan réformateur a été cassé et un parti républicain dévoré par la gangrène du nihilisme libertarien. La Grèce, l’Espagne, le Portugal, l’Italie, l’Irlande sont au bord de l’asphyxie financière et leurs peuples se révoltent. Le peuple islandais refuse tout simplement de payer les dettes de ses ex-gouvernants alchimistes de la finance. Les « indignés » se recrutent désormais dans le monde entier, même devant Wall Street. Les exemples se multiplient et si la révolution arabe a été perçue comme une réaction saine contre des années d’oppression de dirigeants affairistes, il n’est pas acquis que leur reconstruction démocratique soit un long fleuve tranquille…
La crise financière, la crise économique, la crise des pouvoirs alimentent une onde puissante de désespérance et de doute sur notre avenir collectif, ce qui ouvre la voie aux plus manœuvriers pour tirer parti de cette situation de déliquescence générale. La démocratie s’accommode mal de ces grandes périodes d’absence de repères et de dilution de la confiance. C’est un système qui paraît trop complexe et trop fragile pour régler des problèmes inattendus et multi-facettes et qui ouvre la voie à toutes les tentations de déni de démocratie au nom de la vitesse et de l’efficacité.
Alors, laisser la place aux talibans, aux totalitarismes et aux mafias dans un monde parcouru par des bandes errantes, comme dans les pires récits de science-fiction n’est pas vraiment un choix confortable… Pour faire cesser ce dérapage incontrôlé, il faut se retourner vers les valeurs sûres. Or l’Etat, même, au sens propre, démonétisé, demeure un bon candidat. Les banquiers l’ont compris, mais les peuples, échaudés, doutent de son efficacité. Aussi faut-il qu’il retrouve une légitimité. Il n’est pas inutile d’essayer de comprendre comment nous en sommes arrivés là, notamment en France. L’Etat républicain, héritier de l’ancien régime, ne s’y est jamais vraiment départi de son rôle tutélaire sur la plupart des aspects de la vie économique et sociale.
Bien entendu, cette ébauche de réflexion, dans le cadre de ce support, ne peut rester que limitée. Il faut lire et relire les bons livres sur le sujet. Ils abondent*.
La naissance de l’Etat moderne
Si l’organisation du désordre au profit d’un chef puissant, le système autocratique fondé sur la violence « privée », est une vielle création du génie humain, l’Etat moderne n’est pas une création ancienne. Il est le produit de l’entreprise humaine de civilisation qui s’inscrit dans un mouvement lent de maturation qui a forgé en Europe à partir du XIVe siècle sa structuration intellectuelle. L’Etat moderne s’est fondé autour de deux conquêtes majeures : le monopole de l’usage de la force légitime et le monopole de la collecte de l’impôt. Ces deux fonctions régaliennes - la gestion de l’ordre intérieur et la protection de la souveraineté nationale, le financement par l’impôt de ces dépenses- constituent le socle dur des responsabilités historiques de l’Etat.
L’absence de limites naturelles à l’action publique
Au fil du temps, l’Etat s’est vu attribuer de nouvelles responsabilités croissantes, qui ont trouvé dans le « welfare state » de l’après Seconde guerre mondiale une nouvelle légitimité. A la notion classique de sécurité publique s’est adjoint le concept de « sécurité sociale », englobant une série de missions de protection tout au long de la vie contre les risques, vieillissement, santé, chômage, dépendance. Cette assurance collective contre les pertes de revenus dues aux risques de la vie a substitué un mécanisme de mutualisation obligatoire à l’assurance individuelle facultative. La liste des risques s’est constamment alourdie, la multiplication des textes et des organes chargés de les faire respecter a érigé un système complexe et coûteux impliquant une augmentation des effectifs publics et donc des coûts. Il a fallu pour financer cet ensemble de mesures d’actions augmenter les impôts, et quand cela ne suffisait pas parier sur l’avenir et une hypothétique croissance future en endettant la collectivité.
Ce mécanisme a acquis sa légitimité dans le suffrage universel, qui faute d’explication pertinente de la part des dirigeants, a cautionné le fait récurrent que le « bien être présent » soit financé par un prélèvement croissant sur le revenu des ménages et des entreprises et anticipe, par la dette, sur leurs revenus futurs. Ce choix s’appuie sur l’abandon par les citoyens de leur capacité à décider par eux-mêmes des modalités techniques et financières de la satisfaction d’une grande partie de leurs besoins. Au fond, l’Etat, et les collectivités locales à qui il a concédé une partie de ses responsabilités par le mécanisme dit de « décentralisation » agit comme opérateur des citoyens par délégation tacite pour faire à leur place ce qu’ils ne seraient pas capables de faire eux-mêmes, soit par « inconscience », préférence pour le présent, ou incapacité financière. Une grande partie des dépenses dites publiques au profit des personnes pourrait en effet faire l’objet d’un financement non obligatoire par les intéressés eux-mêmes dans un cadre volontaire et mutualisé. Or il a été « admis », dans la pacte social, que le système public était supérieur car fondé sur la solidarité obligatoire. On voit mal pourquoi des entreprises, des citoyens seraient à ce point dénué du sens de l’intérêt général pour ne pas participer librement au financement d’actions collectives. Ce qui était compréhensible dans un monde dépourvu d’informations et peu éduqué devient tout à fait contestable au XXIe siècle.
En effet il n’existe pas de lien ni légal ni légitime entre le montant de l’impôt payé par les entreprises et les ménages et le niveau de service qu’ils peuvent en retirer au nom de la solidarité nationale qui mutualise les recettes. Ce mécanisme fondamental qui s’exprime dans la progressivité d’une (faible) partie de l’impôt est le ciment du pacte social qui relie les citoyens. Lorsque la charge de la dette devient un des premiers postes budgétaires, et représente 55% de la masse salariale de l’Etat, le lien entre cotisation et service devient impalpable… et explosif.
La légitimité du prélèvement obligatoire – impôt, cotisations sociale, amende- est toujours sujette à débat, d’autant plus que la complexification du système en rend les finalités illisibles.
Or l’Etat apparaît trop éloigné pour résoudre les petits problèmes et trop petit pour résoudre les grands problèmes. Ceux-ci se multiplient : réchauffement climatique, gestion des ressources rares, protection contre les radiations, gestion des mouvements de population transfrontaliers, épidémie, régulation du commerce international, lutte contre la corruption et la criminalité organisée… Dans un monde désormais ouvert, les risques systémiques se multiplient et rendent nécessaire la mise en place de structures inter-étatiques ou supra-nationales pour les gérer. La démonstration de cette indispensable coopération internationale à pas variable en est faite tous les jours, aussi bien à travers la crise de l’euro que du soutien aux révolutions arabes. Mais des dossiers complexes comme celui du réchauffement climatique patinent.
L’Etat est confronté comme toute organisation qui dépend pour sa pérennité d’un financement externe à des choix cruciaux sur l’étendue de ses missions et sur le rapport entre les résultats atteints et les ressources engagées. Ce débat est le pivot central du système démocratique. Que faire ? A quel coût ? Pour qui ?
L’Etat virtuel
Si ces questions ne sont pas nouvelles, la révolution numérique remet en cause directement le mode d’organisation de l’Etat sur le territoire. Il faut analyser de façon fine les missions qui impliquent, pour être remplies, une présence physique et celles qui peuvent être menées à bien sans contact direct à travers des systèmes numériques.
Concrètement, l’interrogation des élus, des responsables publics et des citoyens doit se développer sur deux plans distincts :
- Quelles missions doit conduire l’Etat dans le contexte général du système socio-technique de ce début de XXIe siècle ? C’est le volet stratégique « faire les bonnes choses ».
- Comment accomplir ces missions de façon efficiente et transparente ? C’est le volet opérationnel « bien faire les choses ».
Si les missions de l’Etat se sont considérablement alourdies en Europe depuis le milieu du XXe siècle, les outils pour les accomplir ont peu évolué. La mécanique même de l’action publique s’incarne dans une administration qui met en œuvre des textes législatifs, agrégés au fil du temps sans cohérence ni logique opératoire, au risque de double emplois, de complexité inutile, de contradictions voire même d’impossibilités techniques. Il y a, par paresse et par routine, assimilation trop fréquente entre service public et administration publique, entre diminution du nombre de fonctionnaires et libéralisme, et, inversement entre accroissement du nombre de fonctionnaires et service du public. Le choc des points de vue s’inspire mécaniquement d’idéologies sommaires qui ne sont pas analysées de façon rigoureuse par la recherche indépendante.
Ce débat historique ne résiste pas à l’évolution technologique. L’Etat doit accomplir sa mutation fondamentale en renonçant à être une industrie de main-d’oeuvre pour devenir, à l’instar de ce que doivent également réussir les entreprises, une industrie de cerveaux d’œuvre.
Tous les secteurs doivent reconsidérer leur organisation au regard des objectifs visés à partir d’une mesure objective de la performance, sans tabou. Dès lors qu’une mission est jugée nécessaire, elle doit faire l’objet d’un programme clair de définition des moyens techniques pour la remplir et d’évaluation des performances opérationnelles.
La RGPP – révision générale des politiques publiques – et la LOLF – loi d’orientation des lois de finances- ont commencé à mettent de l’ordre dans le fonctionnement de l’Etat en soumettant la mise en œuvre des moyens à la définition d’objectifs clairs, ce qui est à la fois urgent et banal. Cet effort déjà mené à bien dans de nombreux pays comme le Canada ne doit pas se limiter à une rationalisation apparente. Il doit conduire à une révision globale et sérieuse des missions et de la manière de les réaliser accompagnée par la mise en place de plans de changement s’inscrivant sur le long terme. Ceci implique des choix dans le portefeuille des missions publiques, certaines n’étant plus impératives dans le monde actuel. Faut-il encore au XXIe siècle une radio et une télévision publiques ? Pourquoi faire ? Un ministère en charge des anciens combattants ? La liste est infinie et la questionner ne doit pas être tabou. Ce qui était vrai dans la contexte socio-technique de 1945 date du programme du Conseil National de la Résistance, qui demeure une référence sacrée de l’action publique, ne l’est plus automatiquement au XXIe siècle. Le statut des personnels ni leur mérite ne sont pas en cause, mais au moment où l’allocation des dépenses publiques se heurte à la limite technique du niveau des prélèvements obligatoires, il ne faut pas faire preuve d’inconstance. On objectera à cette recherche de rationalité son caractère comptable, caractéristique apparemment méprisable, sa dimension technocratique, également source de vindicte, ou élitiste. Remettre en cause l’identification « naturelle » entre service public et statut public des personnels est évidemment un sujet de friction permanente au nom de l’indépendance que confère ce statut. Mais la défense souvent virulente d’intérêts catégoriels suffit à dissoudre dans l’opinion le dogme que le statut public suffit à garantir l’intérêt général.
Il s’agit simplement d’appliquer à la vie publique ce que chaque citoyen s’applique à lui-même : faire des choix sous contrainte. Ce n’est certes pas agréable, mais c’est indispensable. Reprenons le vieil adage : gouverner c’est choisir, et choisir, c’est renoncer. Faute de choisir, on s’endette au risque de perdre toute manœuvrabilité, et ultimement, de s’enfoncer dans la pauvreté et la perte d’indépendance.
Prenons un exemple simple pour illustrer cette thèse. En Suède, les parents ont le choix entre plusieurs réseaux scolaires, publics ou privés, en fonction du projet éducatif proposé par ces réseaux. Le gouvernement finance de façon parfaitement neutre les choix individuels des parents. Cette logique met en concurrence les établissements scolaires sur leur projet, et non pas sur leur statut administratif ou idéologique. L’Etat est neutre par rapport au choix des parents, mais définit des critères techniques précis de validation de l’offre pédagogique. L’Etat exerce ses prérogatives sur sa vision de l’éducation et donc sur ce qu’il attend de la compétence de la société. C’est une mission forte.
On peut très bien imaginer que l’Etat lance des appels d’offres pour développer des programmes culturels sur les chaînes de télévision et sur internet sans privilégier ni un support, ni un outil particulier, et sans en être propriétaire.
Réinventer le contrôle
Un Etat fort implique un contrôle efficace. La transparence publique n’est pas une concession des dirigeants au peuple qu’ils représentent, mais une ardente obligation. Rien ne doit être passé sous silence dans l’affectation des ressources et la qualité des emplois. Ceci passe naturellement pas la mise à disposition de toutes les données publiques (open data), mais aussi par la mise en capacité des citoyens de participer effectivement aux décisions sans déléguer à leurs représentants. L'initiative conjointe des Echos et de l'Institut Montaigne de chiffrer de façon scientifique les propositions des candidats aux élections présidentielles est à cet égard très positive. En déblayant le prolème sempiternel de la véracité des chiffres, il sera possible de se consacrer à l'essentiel, l'adapttation des solutions aux problèmes.
La démocratie représentative est une construction qui date du transport hippomobile. Techniquement parlant, sauf à Appenzell, on a considéré qu’il fallait déléguer à des représentants permanents le soin de prendre des décisions publiques. Mais la syndic de copropriété s’est vite transformé en propriétaire de l’immeuble, laissant aux seuls et authentiques propriétaires, les citoyens, le statut de locataires précaires de la démocratie.
Si le XXe siècle a connu une inflation des missions de l’Etat et des moyens en personnel qui y ont été consacrés, le XXIe devrait grâce à la technologie permettre une meilleure sélectivité des missions et un plus grand contrôle de leur exécution à travers les outils les mieux appropriés. La pénétration du monde politique par les outils et de la philosophie de l'internet est une grande promesse mais aussi un grand chantier du XXIe siècle.
Il est grand temps de l'engager avec force pour jetter les bases d'un nouveau système démocratique.
